공공용물("공물")

1. 의의 : 공물이란 국가, 지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용된 개개의 유체물을 말하는 바, 이에는 일반 공중의 사용에 제공된 공공용물(도로, 하천, 공원, 해안 등), 직접 행정주체 자신의 사용에 제공된 공용물(청사, 국영철도시설 등), 공공목적을 위하여 그 물건의 보존이 강제되는 공적 보존물(문화재, 산림보호구역)이 있다.

공물은 소유권의 귀속여하, 즉 국유 · 사유의 문제와는 무관한 것이다. 그러나, 국유재산법상의 국유재산은 소유권이 국가에 있는 것만을 말한다.

토지보상법 제 19조 제 2항은 "공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다."라고 규정하고 있는데, 이 규정과 관련하여 논란이 있다.

여기서 "특별히 필요한 경우"란 현재의 공익사업보다 새로운 공익사업의 공익성이 더 큰 경우 등으로 본다.

2. 수용불가 입장 : 공용폐지가 선행되지 않는 한 수용은 불가하다는 견해이다. 즉, 이러한 공물은 그 자체가 공물이기 때문이 아니라 공익의 목적을 위하여 제공되어 있는 것이므로 공물이 공적으로 이용되고 있는 한도 내에서는 그 성질상 공용수용의 목적물이 될 수 없는 것이 원칙이고, 다만 공물이 현재 이용되고 있는 것보다 더 큰 공익사업을 위하여 필요한 경우에는 수용이 될 수도 있는 것이나, 이 경우에는 먼저 공용폐지가 있어야 한다는 것이다.

3. 수용가능 입장 : 원칙적으로는 수용대상이 되지 않는 것이지만, 더 중요한 공익사업에 제공할 필요가 있는 경우에는 수용이 가능하다는 입장이다. 이 견해는 토지보상법 제 19조 제 2항도 일정한 경우에는 공용폐지가 없어도 수용이 가능한 점을 피력한 것이라고 한다.

4. 판례의 검토

  ① 수용불가 입장 : 2토지에 대하여 1980.12.30. 수용협의가 성립되어(광주 지방국세청과 사잉에 성립되었다는 취지로 보임) 광주지방국세청에 보상금 193,600원을 지급하고, 피고(영산강농지개량조합)는 위와 같이 농업진흥공사로부터 위 지구 제 3, 5, 6공구상의 농지개량시설물을 인수 받은 후 그 명의로 2토지에 관하여 이 사건 소유권이전등기를 마친 사실...

원고 명의의 소유권이전등기(관리청 철도청)가 경료되어있는 2토지는 광주선 철도계획선 용지로서 국가행정재산이었다가 1982. 4. 1. 용도폐지한 잡종재산임이 기록상 엿보이는 이 사건에 있어서 광주지방국세청이 국가 소유(관리청 철도청)의 2토지에 관하여 용도폐지도 되기 전에 수용협의를 하고 보상금을 수령할 권한이 있다고 보기는 어려우므로 다른 특별한 사정이 없는 한 광주지방국세청과 사이에 성립된 수용협의는 무효라고 하지 않을 수 없다.

  ② 수용가능 입장 : 토지수용법에 의하여 수용의 대상이 되는 토지에 대하여는 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업에 이용되고 있는 토지에 관한 토지수용법 제 5조의 규정에 의한 제한 외에는 아무런 제한이 없으므로, 국가소유의 토지도 기업자인 공공단체가 공익사업을 위하여 필요한 경우에는 이를 수용할 수 있다고 봄이 상당하다. 토지수용법 제 1조의 규정이 국유의 토지를 수용의 대상에서 제외하는 취지의 규정이라고는 보기 어렵다.

토지수용법은 제 5조의 규정에 의한 제한 이외에는 수용의 대상이 되는 토지에 관하여 아무런 제한을 하지 아니하고 있을 뿐만 아니라, 토지수용법 제 5조, 문화재보호법 제 20조 제 4호, 제 58조 제 1항, 부칙 제 3조 제 2항 등의 규정을 종하하면 구 문화재보호법 제 54조의 2 제 1항에 의하여 지방문화재로 지정된 토지가 수용의 대상이 될 수 없다고 볼 수는 없다.

 ③ 헌법재판소 입장 : 토지수용법 제 5조는 이른바 공익 또는 수용권의 충돌 문제를 해결하기 위한 것으로서, 수용적격사업이 경합하여 충돌하는 공익의 조정을 목적으로 한 규정이다. 즉, 현재 공익사업에 이용되고 있는 토지는 가능하면 그 용도를 유지하도록 하기 위하여 수용의 목적물이 될 수 없도록 하는 것이 그 공익사업의 목적을 달성하기 위하여 합리적이라는 이유로, 보다 더 중요한 공익사업을 위하여 특별한 필요가 있는 경우에 한하여 예외적으로 수용의 목적물이 될 수 있다는 것이다. 따라서, 이 사건 법률조항의 "특별한 필요가 있는 경우"는 현재 토지를 이용하고 있는 수용가능사업의 공익성과 새로이 당해 토지를 이용하고자 하는 수용가능사업의 공익성의 비교형량에 의하여 후자가 전자보다 큰 경우 등을 말하는 것일 뿐, 일반적으로 토지 등을 수용할 수 있는 요건 또는 그 한계를 정한 것이 아니다. 그런데 이 사건 토지가 수용재결 당시 공익사업에 이용되고 있었음을 인정할 만한 아무런 자료가 없는 이 사건에 있어 위 법률조항은 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이라 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못한 것이다.